21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道
根据预算法规定，地方政府举债只有发行地方政府债券一种形式。地方政府债券又分为一般债券和专项债券。一般债券纳入公共财政预算，用于弥补赤字；而专项债券则纳入政府性基金预算，主要是为有收益的公益性项目建设筹集资金。
专项债于是2015年首度发行，当年发行规模1000亿。2016年、2017年，其发行额度分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，2020年发行额度达到3.75万亿，创出新高。2021年、2022年额度有所回落，但仍高达3.65万亿。
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在规模扩张的同时，专项债的使用范围也逐步扩大。21世纪经济报道记者从多位地方财政人士处了解到，近期监管部门就专项债扩大投向征求意见，新基建、新能源项目可细化支持领域。
监管就专项债扩大投向征求意见
2019年9月4日召开的国常会表示，根据地方重大项目建设需要，扩大专项债使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。
这构建了专项债投向的基础分类框架。截至目前，专项债形成了九大投向领域。
记者从多位地方财政人士处了解到，近期监管部门就专项债扩大投向征求意见。具体而言，对现行专项债券资金投向领域、专项债券投向领域禁止类项目清单、专项债券用作项目资本金领域提出增减意见，并阐述主要理由。增加专项债券投向领域的，请详细介绍相关领域项目收益情况。
至于专项债投向领域禁止类项目清单，财政部副部长许宏才去年12月在发布会上表示，财政部会同发展改革委加强专项债券投向领域的负面清单管理，明确负面清单，在全国范围内严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程、政绩工程以及各类非公益性资本支出项目；在高风险地区，债务风险指标相对高的地区，明确不得将专项债券用于非必需的建设项目。
“专项债用作资本金”源于《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
具体而言，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。后范围扩宽，但专项债作资本金的比例上限明确为25%。
从实际情况来看，专项债作资本金的比例远低于上限。根据财政部披露数据，今年一季度各地安排超过1100亿元专项债券资金用作重大项目资本金。据此计算，一季度专项债用作资本金的比例为8.8%。
西部省份某地市发改系统人士称，我们近期也在调研分析专项债券用作项目资本金比例低、带动市场化融资规模有限等问题的原因，包括政策限制、运行机制、客观现实等方面。
记者还了解到，监管部门此次征求意见还要求地方：研究提出细化支持新型基础设施、新能源项目的具体支持领域。此外，地方还可就创新和优化专项债券投向领域管理模式提出意见和建议。
从实际情况看，地方此前已有新基建专项债发行，但主要是计入原有九大领域中，后续需关注监管部门是否会在九大领域之外增加新基建领域的大类投向。
值得注意的是，国家发改委于2020年4月首次明确“新基建”范围，主要包括3个方面内容：一是信息基础设施、二是融合基础设施、三是创新基础设施，后续新基建专项债是否会延续该分类也值得关注。
已有地方开始储备2023年专项债项目
在经济下行压力持续加大的背景下，部分市场人士及专家提出可提前下达2023年地方债额度。
中国社科院大学教授吉富星近日参加中国财富管理50人青年学术论坛举办的“当前形势下发行特别国债的必要性与可行性”专题研讨会时表示，提前发2023年的一般债、专项债等实现跨周期调节。按以往的政策逻辑，提前额度可达总额的60%、规模达数万亿，但考虑到实物工作量形成需要时间，没必要在年内发行过大规模。今年在三季度或者四季度可以考虑发1-1.5万亿（具体规模可再论证）对冲一下，确保在年内形成拉动作用，也是可行的选项。
目前尚无这方面的官方信息披露，但是记者了解到，已有地方开始储备2023年专项债项目。
记者获得的南方某省会城市《关于提前做好2023年专项债项目储备工作的通知》。通知要求，根据国家、省份相关工作要求，要做好2023年政府专项债券项目储备工作，提前谋划2023年政府专项债券项目原有投向和新增投向项目，积极争取更多政府专项债券资金支持。
通知称，在原有九大投向领域外，可储备综合交通枢纽、煤炭储备设施、新能源项目、应急物资仓储物流设施（含应急物资中转站、生活物资城郊大仓基地）、新型基础设施方面的项目。其中新基建罗列了市政、公共服务等民生领域信息化；轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施智能化改造；云计算、数据中心（国家算力枢纽节点内）、人工智能基础设施方面的投向。
对于专项债作资本金的领域，除原有领域外，新增了煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施两类。
